技经观察丨从近期突发事件看美国防系统参与处置国内突发事件机制和效果
国防系统参与国内应急事件处置已经成为国防系统适应和平时期国内安全发展需求的应有之意，国防系统参与处置突发事件为快速、及时处置突发安全事件提供了必要支撑。近年来，世界各国面临突发安全事件的挑战日益严峻、问题处置愈发复杂棘手，美国是较早将国防系统纳入应急管理的国家之一，已建成权责清晰的应急管理体系。本文从美国防系统参与“高空气球”“化学品运输火车脱轨”等突发事件处置入手，对美国防系统参与突发事件响应与处置的机制进行简要梳理，以期带来新的思考与启示。
一、美国防系统参与国内突发事件的定位
美国自1803年第一次通过立法处理应急事件以来，应急管理发展已历经200多年时间，逐步形成了统一管理、层次分明、权责清晰的“联邦-地方-社区”应急管理体系。“911事件”后，美政府着手推动并重新构建新的应急事件响应框架和工作程序来应对突发事件，成立美国国土安全部（DHS）主责保护美国内安全。国防部全过程参与应急事件管理框架搭建与资源调度，以“关键配合者”的定位参与应对突发事件。
2004年，DHS首次发布了国家事件管理系统（NIMS），而后，NIMS历经多次修订调整。基于NIMS与国家应急响应框架，DHS形成了“联邦-地方-社区”统一协调指挥体系。按照发生时间区域优先指挥的原则，组建现场办公室与统一协调小组。在统一协调指挥体系中，国防部定位属于联邦支持部门，配合DHS统一调度资源。
2023年2月以来，美国国内出现多起突发事件，国防部（DOD）均参与了响应和处置。面对“高空气球”事件，DOD从预警、跟进、预后多个维度主导并推动“高空气球”事件处理，最终出动多家军机与军舰处理该气球。在“化学品运输火车脱轨”事件中，DOD仅通过西弗吉尼亚州第三十五民事支援小组，派驻陆军7名专业人员配合当地污染处置工作。根据美国先行的应急事件协调体系，DOD处置“化学品运输火车脱轨”“高空气球”等事件均应以支援形式开展，但高空气球事件中却出现“以其为主导”的处置模式。
二、美国防系统参与国内突发事件的模式
（一）突发事件“第一响应”
美国国防部为更好应对国家突发安全事件，使用国防部所属的国防技术和设备来保障公共安全和国土安全，特制定“国内准备支持计划”（DPSI）。
DPSI规定了DOD在应对国内突发事件将提供识别、评估、部署技术，将物品和设备提供给联邦、州和地方的急救人员。
根据DPSI计划，DOD与司法部、国土安全部构成了“第一响应”，在面对国内紧急情况或危机时，“第一响应”是第一道防线，将为最坏的情况做好准备，帮助处置人员赢得先机。例如，根据美参议院S.Res.66决议披露，DOD于2023年1月28日发现一枚来自中国的高空气球，便开始追踪。
（二）拱卫关键领域基础设施
国防部针对关键基础设施安全开展了一系列关键举措，保卫关键基础设施安全。
围绕国防关键基础设施进行公共设施补足
DOD发布“国防社区基础设施试点”（DCIP）计划，围绕国防设施周边支持建设：社区设施（例如学校、医院、警察、消防、应急响应或其他社区支持设施）；公用事业基础设施项目（例如，水、废水、电信、电力、天然气或其他公用事业基础设施）以及必要的网络保护措施。
围绕国防关键基础设施进行动态感知
DOD在2020年9月对DCIP计划情报工作再次进行修订，发布补充指令“3020.51”，要求设立国防基础设施情报的关键基础设施保障官，需围绕每个国防关键基础设施建立威胁清单，三年内可根据需要滚动更新，每个关键基础设施必须在三年期满进行一次全源范围的重新梳理。
（三）新技术成果应用于突发事件处置
为更稳妥、精准处理突发事件，DOD也将更多颠覆性技术应用于突发事件响应与处置。
例如，在2023年土耳其地震中，使用了DOD与卡内基梅隆大学软件工程研究所、微软等机构共同研发的“xView2”，帮助了土耳其的灾难物流和地面救援任务。该应用基于使用机器学习算法与卫星图像，可以准确识别灾区的建筑物和基础设施损坏，比传统方法更迅速，可对其损失严重程度进行分类。
（四）内部设有独立部门支持
DOD内部设有国防安全合作局（DSCA），是国防系统参与国内应急事件的中枢，其责任之一为协调并调度人员、军队、国防装备参与国内应急事件处置，支持州长、美国国民警卫队处理DHS与DOJ提出的协助请求。DSCA内部资源调度主要集中在美国陆军工程兵团 (USACE）、国防后勤局 (DLA)、国家地理空间数据局（NGA）。
（五）组建特殊领域的总部运营中心
为更好应对突发的安全事件，美国并未将全部应对突发事件的职能下沉至DHS，而是根据安全风险设定了多个“联邦总部运营中心”。联邦总部运营中心分别设立在相关联邦部门总部，平时负责所辖风险态势感知，特别时期将是应对处理跨越区域、边界等具有广泛地理或系统范围影响事件的中心，即在事件突发时通报DHS并形成单独中心，应对处理风险事件。
据此，DOD负责运营国家军事指挥中心(NMCC)。NMCC负责防空预警、攻击、和平时期行动等管理，是美国持续监控和协调全球军事行动的联络点。NMCC 可联络指挥官、参谋长联席会议主席、部长和总统应对和平时期突发的军事事件，并指挥美国武装部队。此外，在特殊事件、重大灾难和国家紧急情况等特大突发事件处理过程中，NMCC也可参与对其他系统及部门提供国防支持。
三、美国防系统参与国内突发事件的限制
（一）法案严格界定授权范围
美国处置与应对国内突发事件有成熟的政策与管理体系，其处理突发事件体系响应程度取决于法律授权。主要法案有《罗伯特T.斯塔福德救灾和紧急援助法》（简称“斯塔福德法案”）《国防生产法》《卡特里娜后应急改革法案》《桑迪恢复改善法案》《灾难恢复改革法案》《国家应急响应框架》（NRF）。在美国国内遭遇突发事件时，美国防部如需参与处置突发生事件则通过联邦各层级审批才能推动。按目前美国法律，美军可以根据《国家应急响应框架》（NRF）、《斯塔福德法案》，与其他机构如卫生与公众服务部、DHS、能源部等联动，提供应急支援。
国防系统参与程度严格依照突发事件严重程度限定。2013年4月，美国发布“民事执法机构的国防支持”规定，严格限制国防军事力量参与民事执法行动，规定除“宪法或国会法案明确授权的情况”以外，其他情况动用美国陆军或空军的任何部分作为团体或以其他方式执行美国内部事务，需严肃问责。国防系统受事件响应级别约束可能存在联动不及时，需等待审批后开展行动，对突发事件反应不及时。《美国法典》第42卷第5121-5207章的《斯塔福德法案》界定了应急管理机构以及美国总统“如何宣布发生了一场灾害”等具体流程及响应级别。《斯塔福德法案》规定了两类灾害声明：紧急情况声明和重大灾害声明，只有在宣布属于《斯塔福德法案》灾害声明后，DOD才被允许参与。
（二）“优先使用”国民警卫队
美国国民警卫队是国防系统参与国内应急的最优先力量。
美国国民警卫队是美国各州政府的地方民兵部队，也是美军现役部队的后备役部队。与调动美军需要总统授权不同，各州拥有“启动”国民警卫队的权力，和平时期不受国防部门指挥，只受联邦政府指导，指挥权属于州长或民兵指挥官。遇紧急状态及灾害需动员救灾时，美军调动需经总统授权、DOD审批、各州议会同意后才能进入州境，州长通常会直接召集国民警卫队参与应急事件响应。联邦政府仅在特定情况下经过严格授权审批后才可介入指挥国民警卫队。
例如，俄亥俄州国民警卫队协调西弗吉尼亚州第三十五民事支援小组参与了近期俄亥俄州火车出轨事故处置，部署7名陆军专业人员和若干装备进行现场协助，包括：协助处理水样，确保化学物质不会渗入当地供水系统；预测潜在有害物质空气传播；收集空气和水样；应急管理合作。其中，第三十五民事支援小组由陆军与空军国民警卫队组成，专门负责处理国内化学、生物、辐射、核或爆炸事件。
（三）小结
美国防系统参与国内突发事件处置存在“堵点”，使其出现应急事件处置存在迟滞，影响处理结果不及预期，甚至造成严重的财产损失的情况。
在美国各部门中，DOD拥有最强的技术能力与组织力量，在面对抢险救灾时是DHS不可或缺的重要伙伴，但因战略重心不同，其对外反应迅猛但对内反应迟滞。该现象由来已久，早在2005年8月卡特里娜飓风事件中，美国北方司令部8月28日成立了位于密西西比州谢尔比营地的联合特遣部队，组织约58000名人员，但9月1日该部队才在密西西比州谢尔比地区开展行动，同时期在该地区的美军却被调度执行伊拉克地区相关任务，国防部的“区别对待”遭到了美国民众与当地官员的强烈不满。近期，DOD应对“高空气球”“化学品运输火车脱轨”事件的不同表现，也同样印证了上述观点。
此外，地方与联邦相互掣肘，造成国防系统进退维谷。卡特里娜飓风事件后，美国各界对政府应急工作展开了激烈辩论，焦点之一就是“指挥权”问题。2005年8月30日，时任美国国土安全部部长迈克尔·切尔托夫决定根据“国家应对计划”接管联邦、州和地方的执法部门与国民警卫队。但被路易斯安那州州长拒绝，表示地方可以管理国民警卫队。9月2日，布什政府再次向路易斯安那州发出请求，要求根据《叛乱法》接管执法部门的指挥权，但这一请求再次被州长以书面形式拒绝，理由是地方行动需要灵活性。并且，密西西比州州长也拒绝了类似的请求。此后，2013年4月，美国发布“民事执法机构的国防支持”规定，再次严格限制国防军事力量参与民事行动。除《斯塔福德法案》响应事件以外，当存在迫在眉睫的危险并且没有时间获得更高级别国防官员批准时，也允许美国官员使用国防资源处置突发事件，但此类工作持续时间有限，且须经国防部严格审查。因此，虽然国防部参与处置突发事件的体系成熟、制度完备，但仍存在掣肘，使其力量难以迅速集中、并有效利用，甚至造成经济与财产损失，值得警醒。
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作者简介
白路 国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究一室
研究方向：科技战略、科技安全
联系方式：bailu_801@163.com
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编辑丨郑实
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